余杭基层治理创新的“三把钥匙”

在杭州市余杭区小古城村，有一棵百年大樟树，树下没有主席台，只有几排小板凳。二十多年前，正是在这里，“村里的事情大家商量着办”这句朴实的话，悄然埋下了一颗民主的种子。

如今，这颗种子已长成覆盖全域的参天大树——从“樟树下议事”到“四议六步”，从单村探索到片区组团，余杭用一场持续二十多年的基层治理实验，将群众议事、组团干事、法治定事，发展成为基层治理创新的“三把钥匙”。

群众议事：从“樟树下议事”到“四议六步”

余杭基层协商民主实践，以“小古城经验”为源头活水，从百年大樟树下的朴素议事，逐步走向制度规范，从一村探索迈向全域推广，基层治理的民主根基经历了多年积淀。

探索初期，小古城村曾面临“议而不决”或“决而难行”的困境，如何让商量不流于形式？余杭的答案是：固化议事规则，让协商有章可循。

2015年，小古城村提出“四议工作法”，明确议事的内容、主体、方式和效力；2018年，实施“六步协商工作法”，提升村民参与度与决策科学性；2023年，迭代形成“四议六步”民主协商模式，以“提、议、决、干、督、评”为关键步骤，被写入《村务公开和民主管理规范》，成为全区推广的标准化流程。

这套制度规则的设计，构建了完整闭环：议题由群众提出、支部审定，方案经网格代表决议，再由专人督办、群众评议，村民从“台下看”变为“台上说”，从“被动听”变为“主动议”，每一个环节都有章可循、有据可查。正如小古城村党委书记林国荣所言，“降围墙”从动议到决议仅用21天，从设计到竣工仅耗时83天。没有成熟的制度框架，这样的高效协商不可想象。

组团干事：从“单打独斗”到“握指成拳”

基层治理不仅要靠协商机制本身，其效果更依赖于组织形态创新，余杭深谙此道——在实践中，高举党建引领旗帜，打破村域界限，探索出“片区组团”的发展新路。

余杭区地处杭州西部，受耕地、文保等制约，乡村发展面临空间不足、单村资源有限、专业力量薄弱等困境。2019年起，余杭区余杭街道依托“聚耀禹航”党建联盟，首创多村跨区域联合自主开发模式，将苕溪以北八村资源整合，提出“以‘稻’为基、以‘创’为核”的抱团共富思路，成立两家联合公司，实现“资产、运营双统一”，使核心区块的水稻亩均产值从约2000元提升至约6000元。2025年，“禹上稻乡”八村集体经营性收入从1360万元提高到3103万元，年均增长17.9%。

与多村跨区域联合自主开发模式类似的组团实践，在余杭遍地开花。

良渚街道北片八村以党建联建为纽带，突破单村空间制约，探索“体育+”产业融合模式，抱团开发多元体育场景，实现相关业态互补、高能级赛事落地，2025年累计吸引游客901万人次，实现营收3.01亿元，同比分别增长7.6%、7.5%。

百丈镇按照“地域相邻、产业相近、发展相似”原则，明确“学在溪口、游在泗溪、吃在百丈、住在仙岩、玩在石竹、静在半山”的六村片区组团发展。2025年，百丈镇六村平均集体经济经营性收入达406.87万元，同比增长35.26%，增幅居全区第一。

协商民主从“盆景”变为“风景”、从“试点”走向“全域”，推动余杭真正实现“镇街有品牌、村社有抓手”的治理格局。但基层治理的活力，源于人的参与，余杭不仅让“原乡人”在协商中当家作主，更以民主协商的浓厚氛围唤回“返乡人”、吸引“新乡人”扎根，实现双向赋能。

2019年，余杭首创农村职业经理人机制，招聘培育一批高素质职业经理人，赋能农村人居环境提升、农文旅产业发展和村级集体资产运营管理。

2020年10月，35岁的刘松被聘为永安村农村职业经理人，面对村里“一没有钱、二没有人才、三没有空间”的局面，他与时任村党委书记的张水宝明确分工：书记主抓村务治理，刘松及其团队负责产业运营，形成“组织+人才”双赋能发展模式。他组建了30余人的专业团队，5年间推动永安村发生翻天覆地的变化。2025年，强村公司营业额突破3000万元，村民人均年收入6.6万元，村集体收入达650万元，是5年前的近8倍。永安村的故事也被中央农村工作领导小组办公室选入《推进乡村全面振兴典型案例2025》。

余杭径山镇则建立“茶汤议事会”机制，推行“创客提议－村民评议－村委落实”工作闭环，返乡青年和“新创客”们入乡即参与民主协商，“成为乡村发展的直接参与者，甚至主导者”。青年的新思维、新视角，推动协商议题更加多元、协商方式更加创新，径山镇的青年们推广运营线上“众人议事厅”App，用短视频vlog记录传播民主协商过程，为基层民主注入新活力。

法治定事：从“协商成果”到“治理效能”

协商民主成果能否真正转化为治理效能，关键在权威性和执行力。余杭区以法治力量为“转化器”，实现“众人的事情由众人商量，众人的成果由法治护航”。

在“四议六步”基础上，小古城村将每月4日定为“众人监督日”，围绕基层治理的症结难点和基层群众切实需要，引入律师监督机制，从“谁来监督”“监督什么”“怎么监督”破题，确保村民提出的意见在法律框架内得到公平处理；仓前街道实施“综合执法评价码”制度，将商户检查事项标准化，形成64项清单，商户可通过“余智护杭”平台参与行业规范协商。

目前，余杭区全面运行区、镇（街）两级合法性审查中心，实现12个镇街法治审查员100%全覆盖；配套提供“15分钟公法圈”服务，贯通实体、热线、网络端口，形成三级梯次服务网，打破场景壁垒、完善制度体系、激活主体活力，保障议事程序合法合规。同时，作为全国数字经济高地、平台经济强区，针对网络消费纠纷，余杭区网络交易纠纷调处中心创新“在线司法确认”机制，调解协议可一键申请法院“背书”，履约率超99%。

衡量基层治理成效的最终标尺是发展成果。2025年，余杭区GDP达3568.03亿元、增长6.1%，总量全省第一、增速全市第一；依托“科技赋能+民主协商”双轮驱动，数字经济核心产业增加值达2434.9亿元、增长8.7%，总量全省第一，新增省级以上科技型中小企业1661家，累计有效国家高新技术企业超3200家，均列全省第一。

余杭经验：从“样本启示”到“实践范式”

余杭区深化“众人的事情由众人商量”的实践路径，逐步形成了特色鲜明、务实高效的基层协商治理体系，为新时代基层治理现代化提供了可复制、可推广的宝贵经验。

一是坚持党建引领，把准协商方向。始终将党的领导贯穿民主协商全过程，通过网格党建、支部引领，确保协商不偏方向、不走过场，让党的主张通过协商转化为群众的自觉行动，筑牢基层治理的“定盘星”。

二是坚持群众主体，激活内生动力。尊重群众的知情权、参与权、表达权、监督权，让群众成为协商的主角、治理的主体，从“要我参与”变为“我要参与”，激活基层治理的“原动力”。

三是坚持场景适配，提升协商实效。立足城乡不同场景、不同群体需求，创新协商形式，打造接地气、可操作、受欢迎的协商品牌，让民主协商真正融入基层治理各环节。

四是坚持制度保障，健全长效机制。完善协商流程、成果转化、监督评价等制度，构建全过程闭环管理体系，破解“议而不决、决而不行”的难题，让协商民主常态化、规范化。

余杭的实践表明，当群众成为发展的“决策者”而非“旁观者”，当共识成为行动的“指南针”而非“减速带”，当监督成为执行的“护城河”而非“马后炮”，民主优势就可以最大化释放基层治理效能与地区发展动能，打造出治理与发展同频共振的“余杭样本”。

（作者单位：杭州日报报业集团）