佛山土地新政

工业大市佛山，有大动作。

近日，佛山市自然资源局印发《关于深入推进土地要素市场化配置改革的实施意见》（简称《实施意见》），围绕优化城市空间布局、强化乡村用地保障、完善资源配置机制、丰富产业空间多元化供给、存量空间高效盘活五大板块，推出24条改革措施。

用通俗的话总结，新政通过租让结合、弹性年期、带房出让、组团拿地等一系列组合拳，既降低企业用地成本，又把闲置、低效的土地重新激活，让好项目不缺地，让好产业有空间。

土地资源向产业倾斜

佛山土地新政的核心离不开服务企业、产业。《实施意见》中的改革措施具有两方面亮点。

其一，土地来源从存量走向增量，新政为从闲置地块到烂尾楼，再到老旧建筑等不同类型的“沉睡”资产都设计了针对性的盘活路径。

新政允许近期不出让、但基础设施完备的土地，以租赁方式开展过渡性开发利用，租期5至15年，可以用于建设临时足球场、停车场、充电桩、菜市场，甚至小型的仓储物流中心，但明确不得建住宅。这样闲置储备地既服务了周边民生，又减轻了政府管护负担，等到正式开发条件成熟时再按约定收回，一举多得。

《实施意见》支持带建（构）筑物出让土地，这更是打破过去多年净地出让的惯例，接通了“半拉子”工程的“续命”管道。具体而言就是对于地上有保留价值的建筑物（包括在建工程），在权属清晰、满足建筑安全和消防要求的前提下，新政允许将土地和建筑物一并出让。

其二，土地供应模式灵活，新政推出的工业用地分割转让、企业组团拿地、产业链供地以及工商业用地弹性续期等条款，均旨在降低企业用地的交易成本。

在企业组团拿地、“产业链”供地模式下，企业可以以联合体方式参与工业用地竞买。企业在竞买前约定好出资份额和产权比例，建成后，工业厂房可按该比例直接首次登记到各家企业名下，配套设施则登记为共有。

对优先发展产业、未来产业项目，地价可优惠至基准地价的七折，且支持首付50%、拿地即开工。土地价款也可分期缴纳，首期缴纳不低于50%，余款最长两年付清，且不计收利息。缴纳首期价款后，企业凭合同和缴费凭证即可办理用地、工程、施工等三证，实现“拿地即开工”。

过去，工业用地基本只有“50年出让”一种模式，对于资金紧张的中小企业造成压力较大。《实施意见》提出的弹性年期让企业可根据自身生命周期，选择20年、30年或50年等不同出让年期，地价按比例折算。同时工业用地到期后，企业只需满足产业准入条件即可续期。这相当于给企业吃下了长效“定心丸”，让它们敢于进行长期投资和技术升级。

目前，佛山土地开发强度已经接近41%，超过国际公认的30%的生态宜居警戒线，存在不少亩均税收低的村级工业园和低效厂房。

通过盘活存量闲置用地、改造老旧工业园，佛山为市场释放了大量优质工业用地。2024年，佛山新增拆除改造老旧工业园区达1.25万亩，供应的工业用地中有63.1%来源于批而未供存量用地。

更重要的是，土地供给的目标不仅是“量”的堆积，而是形成了持续的、无须依赖新增指标的供应能力，保证佛山宝贵的土地资源精准流向实体经济。

新产业催生新土地需求

“十五五”期间，作为制造业大市，佛山明确以壮士断腕的勇气、破釜沉舟的决心加快产业转型升级，推动铝型材、陶瓷等行业向价值链中高端攀升，同步提速新兴产业布局。

在总量上，佛山土地供应满足实体经济发展的力度愈发加大。在佛山今年1646公顷的土地供应总盘子中，工矿仓储用地计划供应997公顷，占供应总量的60.6%，创下近年来的新高。

伴随着佛山产业向高端化、智能化、集群化迈进，其带来的不仅是土地需求量的提升，更是方式的转变。

以新能源产业为例，除了基本农田红线、生态保护红线、城镇开发边界控制线的限制，光伏、风电项目等新能源项目既要上天入地，也要翻江过海，呈现出立体分层开发的格局，对土地的“形态”和“功能”提出了全新要求：

一是需要“复合用地”，如光伏发电可能同时占用地面、屋顶和水面，储能电站则需要靠近电网接入点；二是需要“灵活供地”，项目生命周期短、技术迭代快，过去50年的固定出让期不再适用；三是需要“空间分层”，同一地块上可能同时布局发电、储能、充电等多重功能，要求土地用途管制走向“功能兼容”。

这些变化倒逼土地政策从“标准化供应”转向“定制化服务”。比如，1.5级开发模式正好满足“小、快、灵”的用地需求。1月23日，佛山今年首宗采用1.5级开发模式公开出租的工业用地成功摘牌，将打造重卡超充+光伏发电一体化综合能源补给站。

一块熟地暂不出让，能不能先用起来？1.5级开发模式正是破解了土地远景规划与近期开发诉求之间矛盾，将基础设施完备、未纳入近期出让计划的存量储备土地，通过租赁方式实现过渡性开发，既高效释放土地前期价值，也为后续土地的滚动开发和长远规划预留灵活空间。

“像管理上市公司一样经营城市”

土地问题是佛山村镇经济发展模式留下的症结。在今年新春第一会上，佛山市委常委、顺德区委书记陈新文表示，招商引资是2026年顺德的“头号工程”，要有“放水养鱼”的长期思维，从“土地财政”向“产业财政”转型。

这番话，不仅道出了顺德的“烦恼”，也折射出许多地方发展模式正面临的深刻重构。

过去，地方政府、村镇通过出让土地赚取一次性高额利润，但这种模式已随市场变化而难以为继。相比之下，产业财政则追求“细水长流”，通过扶持企业成长，获取未来的长期税收和投资回报，构建了更稳定、抗风险能力更强的财源结构。

在这样的转型中，政府的角色也发生了根本性重塑。

在土地财政模式下，政府更像“收租人”。而向产业财政转型，意味着政府需要转变为服务产业的“伙伴”，从“管资产”走向“经营资产”，除了土地供应更加“精耕细作”，政府还需要通过设立产业基金、提供公共服务、打造营商环境等赋能企业发展。

如今的转型对于佛山而言更加关键。今年一季度，佛山GDP增速同比下跌2.4%。其中，一季度佛山二产增加值1337.53亿元，下降8.1%。

过去，佛山村镇经济的崛起是市场驱动、企业自主选择的结果，其发展逻辑更偏向短期经济效益。但当产业进入新旧动能转换的转轨期，缺乏中长期产业谋划，也就错失了战略性新兴产业的发展机会。

土地改革只是地方经济发展转型的其中一环。土地要素的市场化配置改革，固然是撬动地方经济转型的重要支点，但其突破方向远不止于此。

2025年以来，佛山在重点领域和关键环节攻坚突破，形成一批标志性改革成果，涵盖经济体制、城乡区域协调发展、营商环境、文旅融合、民生保障等重点领域。

在“十五五”规划中，佛山更加强调“市级统筹”，提出“强化市级层面对发展的战略引领、规划统筹和资源整合”，将分散的镇域结构优势，转化为全市一体的系统胜势。比如，2026年深入实施市级统筹项目，强调“大抓项目”，将更多关乎全局、带动性强的重点领域项目纳入市级统筹。

一个重要的突破是，佛山成立了广东首个县区级新经济发展局——禅城区新经济发展局，意在以机制创新为突破口，系统破解新质生产力培育的堵点难点。

“成立新经济局，就是要加强对新产业、新业态、新模式的研究和跟进，加强新经济制度创新、场景供给、宽容监管，加强与头部平台企业、科技企业对接合作，以及更大力度地早期发掘和重点培育新经济优质企业。简而言之，就是要为新经济开辟‘绿色通道’。”佛山市禅城区委书记盘石如此表示。

“要像管理上市公司一样经营这座城市。”以土地市场化配置的改革为缩影，当前佛山产业转型正从过去的顺势而为向主动谋划、从镇域分散向市级统筹、从管理资产向经营城市转变。

（作者系本刊特约撰稿人）