城市更新之策

7月15日，习近平总书记在上海考察时指出，高质量推进城市更新是城市现代化建设的重要抓手，要全面践行人民城市理念，坚持问需于民、问计于民、问效于民，做深做细做实城市更新各项工作，不断增强居民群众的获得感、幸福感、安全感。

习近平总书记的重要讲话，为我们在当前和今后一个时期做好城市工作指明了方向。要牢固树立和践行正确政绩观，加快推进城市更新，通过创新驱动、内涵提升，带动城市高质量发展。

转变观念

城市更新既要挖掘投资于物的潜力，更要加大对人的投资。城市更新要紧紧围绕“人的全生命周期需求”这个中心，不仅要做好基础设施等硬件建设，更要扩大“一老一小”、教育健康、技能培训、创业就业等服务供给，满足人民群众对城市更美好、更高质量的生活需求，实现城市让生活更美好。

要转变观念。现阶段城市发展正从“增量时代”进入“存量时代”，从规模扩张转向品质提升和结构优化，这就对城市发展提出新的更高要求。城市更新既投资于物，更投资于人，以全生命周期来推动城市发展，这是经济、社会、历史发展的规律，也是城市建设的必然阶段。城市更新以存量提升增效，激活存量资源潜力，带来新的增长动能，是扩大投资、拉动内需、带动就业的空间载体。

新时代城市更新工作是更高质量的城市发展，不同于过去的旧城改造，更不是简单的旧城改造升级版，过去旧城改造的大拆大建、规模扩张、摊大饼、拼资源难以为继。现在的城市更新是城市发展的动能转换，更需要质的提升和内涵式发展。完善城市功能，做好城市配套，让以城市更新为抓手的城市发展更宜居、更智慧、更安全、更美丽，兜牢城市安全底线，着力解决由“有没有”到“好不好”的转型问题。

破解资金之困

城市更新过程中，资金筹集是关键问题，没钱什么事也干不成。过去，旧城改造靠土地出让金兜底保障，现在城市更新没有（或较少）土地出让金，投入成本高，市场运营收回成本周期长，上级支持力度有限，本级地方财政无力，信贷融资受限，企业投资意愿不强。这的确是一个难解的结，但不是死结。怎么在困局中破僵局？要靠改革，要靠创新。

现在经济的高质量发展迅猛，转型发展这么多年，很多新质生产力已经形成，产品已大量投入市场，很需要应用场景。如果把我们规划建设的市场供给与企业产品寻求市场的需求对接起来，会产生很多的动能空间，这就需要我们在规划时做好对接，保持供求信息对称，做到“双赢”。

企业收益的交给企业，个人受益的由个人承担，公共事务的由政府出资。同时，积极争取上级专项资金支持，鼓励金融机构创新中长期金融服务产品。银行也有那么多的贷款任务，只是没有这些金融产品的消费市场。政府提供政策，搭建联接供求的平台，就能多渠道、多元化做到资金“组团”，共解城市更新资金之困。

城市更新要着重解决好钱从哪里来、人往哪里去、项目怎么干的问题。一句话，政府的有为之手和市场的有效之手共同发力。

住建部党组书记、部长倪虹在《高质量推进城市更新》文章中强调，“一些地方在推进城市更新中，市场作用发挥不充分，必须坚持有效市场和有为政府相结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。”

资源即为财富。城市更新会产生很多新的可持续资源，如城市的“一老一小”服务、信息智慧化服务、公共资源服务、消费场景服务、社区医疗健康服务、市政维护更新服务、文化创意、休闲娱乐、新产业、新业态等资源。政府有力整合这些资源，充分发挥市场配置的决定性作用，坚持有为政府和有效市场相结合，将会产生很大的市场效益。

要引进社会资本，释放市场空间。企业以市场手段推进项目建设更节约、更优化、更长久。过去出让的是土地，现在盘活的是资源，这既是改革、也是开放；既是搞活、更是创新。在大家一筹莫展时，闯出一条新路子。人还是那人，地还是那地，生产方式一改变，资源就盘活了，社会财富就流动了。城市更新了，新业态新场景出现了，新市场主体培育了，新创业、就业增加了，城市更加和谐稳定了，人民群众的需求更好满足了。

城市更新五步走

一、规划引领。建立和完善以需求为导向，以项目为支撑的城市更新体制机制。科学编制城市更新专项规划，再细化到片区计划，可大可小，按轻重缓急，差异化推进，成熟的先搞，宜留则留、宜改则改、宜拆则拆。因地制宜，留住城市记忆，避免“千城一面”。通过召开片区社区基层干部群众座谈会，解决群众愿不愿意干的问题；组织专家、业务人员实地调研测算，解决政府有没有能力干的问题。在调研论证的基础上，制定若干具体项目，积极稳妥推进落地建设。

二、安置先行。城市更新不是大拆大建，能保留和改造的建筑，尽量保留和改造。比如，居民住宅、楼堂馆所、商业服务、城市记忆等。只有少量的不能使用的“危旧破”拆除，腾出的空间可以完善城市功能和布置新业态新场景。这些“危旧破”的建筑价值不高，可通过评估协商采取货币补偿，也可在更新的新业态、新场景里进行协商实物安置。这部分的安置成本是相对较低的。

三、系统建设。政府主导、企业主体、个人承担、社会参与。政府规划论证完成后，编制若干项目，系统推进建设。基础设施、生命安全等无收益的项目，如道路、公园、防洪排涝、消防应急等，由政府承担，尽量争取上级项目资金来平衡；基础设施中有收益的，如水、电、气、讯等通过经营权出让由央企、国企利用上级项目资金和银行融资，通过今后经营收益平衡资金来实施；有市场收益的项目，如停车场、新能源、养老、托幼、社区医疗、餐饮娱乐、新业态新场景等，通过公共资源经营权出让等，由市场主体打造经营实施；有主权物的升级改造资金，按谁受益谁承担来实施，政府不收钱、不贴钱。

另外，打造一些公益场景，由企业或学校、医院等进行公益捐助创建，如企业创建的公园、道路等，各类大学、职业院校打造的实习基地和研学平台，各类医疗机构创建的健康服务中心等。

四、精细运营。项目实施需大量资金，不管来自哪里都要解决好资金平衡问题，精打细算做好运营。从全生命周期考虑运营维护，或交给市场运营，政府给出收益空间，推动有形资产和无形资产持续增值，产生长期效益，平衡投资。这里要注意，片区总体运营要通过资金平衡、资源打包、总体统筹、肥瘦搭配的总体操作，实现可持续性推进片区运营。

五、协同治理。城市更新不但包括有形的场景，也包括无形的治理。建好一座城市，更要管好一座城市，这就要求政府主导整合各类资源，联合各部门共同发力，社区吹哨、部门报到，当好人民群众守夜人，守好民生保障、经济发展、安全韧性、就业创业、矛盾化解、接诉即办、社区服务、基层治理等城市更新底线。

新时代城市更新工作必须在坚持党的领导下积极稳妥推进，充分发挥各级党组织的领导作用，牢固树立和践行正确政绩观，确保方向正确，不走偏，严防急功近利留下烂摊子。各环节都要依法科学决策，严格规范操作，防范化解风险隐患。各级干部要做到在干事创业中成长，事业在干部担当作为中发展。

（作者系安徽省阜阳市人大常委会副主任）