政府引导基金为何成烂尾

当前，越来越多地方都在做资本招商，不少四五线城市都想成立基金投资独角兽。理想很丰满，现实却很骨感，地方烂尾基金越来越多，配资越来越困难，招商效果越来越差。引导基金到底是不是有效的招商工具？资本招商到底是不是伪命题？是否应该让招商的归招商，资本的归资本？

尴尬的引导基金

某省第二大城市的一支区级政府引导基金和社会资本谈合作。目前总共20亿资金，首期5个亿，其中1亿直投，4亿做母基金。该区政府目前遇到的问题是：引导基金的委托管理者和投资人感觉都不靠谱，难以信任，委托他们管理基金之后，政府不知道他们在做什么。

当初寻找委托管理者的人，只有几个体制内的中层官员，背景大多是银行、科委出身。但为了规避风险，找来找去，最终选择的都是熟人和关系介绍的管理方，背离了市场化投资的初衷。

除了“不靠谱”的基金管理者，该区政府另一个比较难题的是基金的闲置。目前已经投出去的钱，很多是“拉郎配”，项目方难以推脱，才拿了政府的钱，剩下的钱只能闲置，而闲置是要问责的。该市的产业发展基础尚可，而且该区还是城市的核心区，这样的政府引导基金，为什么就成了烂尾？

一支良性运作的市场化基金，通常有一个健康的生命循环：首期募资——进入密集投资期——收获投资成果——拿着漂亮的成绩单继续募资——逐渐提升资管规模——持续完善投资体系和团队。而大部分政府引导基金，实际操作现状是怎样的呢？

政府做引导基金从第一天开始，考虑的不是实现这样一个良性循环，而是追求资金端能够放大。如何放大?

其一，在母基金层面放大。在这一层面，事实上能参与的人是有限的，当地银行、金融机构、国企、政府融资平台、上市公司都曾愿意或者不得不愿意，去做母基金的出资人。过去几年，这种操作在地方可以说是无往不利。然而时过境迁，这些主体在当前大环境下自顾不暇。资管新规之下，银行资金出口近乎关闭。曾经最大的“金主”，至少从2018年开始，几近销声匿迹。另外由于国企去杠杆，以前借钱去做基金的老路也走不通了。而面对股市低迷，上市公司对于基金合作也是畏手畏脚。由于种种原因，政府募资越来越难。

其二，除了自身出资，政府还希望基金管理者要募得尽可能多的社会资本。投资机构在跟地方政府谈的时候，往往拍着胸脯说，“你让我管理这20亿政府母基金，我给你放大到100亿。”如果这是一家市场化的母基金，基金管理者又是行业内的知名投资机构，这样的拍胸脯承诺，是能够实现的。前两年还有不少基金管理者抱着试一试的态度拿了政府的钱，加之当时市场上募资环境宽松，最后都完成了剩余的配资。但是，在金融环境趋紧的今天，除非万不得已，已经没有多少投资机构愿意去做这样的尝试了。

这就意味着，对于现在存量仍旧巨大的地方政府引导基金，如果仍按着原有的套路继续，那么接下来的几年，要么眼睁睁地看着这些钱烂在账上，要么逼不得已，让那些没有实力的投资机构去管理基金。

资本招商之痛

众所周知，政府引导基金的最终目的是招商引资、培育项目，这就涉及到一个根本性问题，作为引导基金体系里最靠近项目端的基金管理者，到底能不能做好招商？这个问题可以从意愿和能力两方面讨论。

首先来看意愿。过去几年拿过引导基金的管理者，当初拿钱的时候，都有过就返投比例和主管部门软磨硬泡的经历，另外，返投比例到了要“交差”的时候，是一定有各种“办法”来应对的。所以刚拿到钱的几年里，基金管理者很少会花时间来兑现承诺过的返投。对于快要到交差截止日期的基金管理者，通常也不会马上行动起来，而是左顾右盼，看看政府到底会不会过问，并研究同行都是如何应付政府的。

如果为了满足返投比例，强行在当地找一些达不到投资门槛的项目投下去，大部分基金管理者是心虚的，因为他们安身立命的本钱就是每一期基金的业绩，绝不会为了完成任务而把基金做砸了。最后就变成了，“政府不究我不动”，不到最后一刻，绝不浪费时间精力在返投这件做好了不会有人夸奖、没做好也不一定会被问责的事情上。

再来看能力。对于基金管理者而言，真正能完成地方政府招商诉求的手段，实际上是极其有限的。除了当地极少数能达到投资门槛的项目，基金管理者通常都要想尽办法从外地带项目过来。然而资本招商的成功前提是，基金管理者在项目面前有话语权，或者至少有影响力。

大部分基金管理者一年可能看上百个项目，但最后只会投10到20个项目，且都不会是大项目，这就意味着，基金管理者的招商对象仅限于这十余个小项目。而这些项目中，因为地方招商条件所限（规模、领域、资质等等），可能只有一小半符合地方招商要求，剩下的一小半，有条件迁址且负责人还愿意的，寥寥无几。

无论是返投还是招商，对于基金管理者来讲，真的是“心也无余而力更不足”的一件事，然而这却是政府最为看重和指望的环节之一。

“让投资的归投资，招商的归招商”

既然基金管理者面对招商任务，有那么多无奈和痛苦，那么政府引导基金到底是不是好的招商工具呢？

一个企业，尤其是发展还不错的企业，真正要迁址，或者在一个区域布局新的业务板块，是要满足很多条件的。一个有一定体量的业务真正要落地到某个地方，牵扯的方方面面太多，税收、人才、土地、产业配套、生活配套、资金支持等等，对于企业和政府，都是一项战线长、细节多、执行繁琐的一揽子工程。

由于引导基金层层放大的资金设计，导致最后真正面对项目的时候，关系链是漫长的，影响是极度间接的，且不提基金管理者的种种不愿和不能。所以到最后，资金管理者所谓的项目能力，对于政府来讲，只是花钱买了个项目线索。剩下的招商和落地，都还得政府自己找人干。

从根本上来说，政府引导基金运作低效的一个很重要的原因，是将招商和投资的使命合二为一了。招商和投资，两件事放在一起做，然而两件事又有截然不同的目标、不同的路径，结果让政府、财政，以及参与政府母基金的国企、银行、项目等整个链条上的所有人都很“痛苦”。

那么，招商和投资到底应该是怎样的关系？行政资源和市场力量，永远都是互相吸引又互相博弈的两方。从近几年的观察看，如果从以下几个方面入手，或许会有助于引导基金和市场走得更近。

其一，招商和投资要坚决分开。现在的问题是，引导基金体系里面，只有投资体系，没有真正的招商体系。招商体系需要建立，也需要分享利益，和投资体系同样有激励。

其二，招商要专业化、中介化。投资需要有专业的基金管理者来寻找项目、判断项目，招商同理。怎么建立系统的招商流程、标准的招商落地办法、有吸引力的招商条件，以及广泛的招商触角，都是需要专业机构配合政府去思考和打磨的。

其三，招商和投资最终需要有机结合。资金作为企业最重要的发展资源，在招商过程中必定会长期扮演重要角色。在招商和投资的专业分工之后，也需要有足够的手段和方法，最后将资金在招商过程中发挥出应有的重要作用。对于地方政府来说，唯此才能真正把引导基金变为招商利器。

（作者单位：母基金周刊）